建立地方税体系分两步：先改税制，再调整央地关系

3月5日，国务院总理李克强在“两会”上作《政府工作报告》，对2014年税制改革作出部署，指出要把“营改增”试点扩大到铁路运输、邮政服务、电信等行业，清费立税，推动消费税、资源税改革，做好房地产税、环境保护税立法相关工作。

另提交大会讨论的预算草案中还提到，抓紧研究将电信行业纳入营改增，争取在4月1日实施。

税制改革跟地方税体系建立，有什么关系？上述具体税种改革如何推进？房产税是否要加大试点？就这些问题，21世纪经济报道记者采访了国务院参事、中央财经大学税务学院副院长刘桓。

先改税制

记者：今年《政府工作报告》列出了需要改革的具体税种，但未提地方税体系建设，是不是要先落实税制改革，再来调节中央和地方的关系？

刘桓：除了《政府工作报告》，预算报告对央地关系调整还有进一步的表述，其中重要的内容有：要适度加强中央事权和支出责任，保持现有财力格局基本稳定，要结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方财力划分。可以理解为先改税制，再调整央地关系。

地方税体系建设是财税改革中的重要内容，从目前来看，似乎要分两步走。

第一步是划分税种，提高税种的地方分成比例，增加一般转移支付，来弥补营改增、减少专项转移支付对地方财力的损失。具体而言包括，提高增值税地方分享比例；改造消费税，将在销售环节征收的消费税划给地方；将个税收入划给地方。

第二步是按照税种属性，来划分中央和地方收入。国际上通行办法是，所得税为中央税，流转税为省级政府税，不动产税为地方市县税。

记者：铁路运输、邮政服务营改增试点已经开始了，电信行业也会比较快纳入，为何金融、建筑行业试点时间比较靠后？

刘桓：因为金融和建筑行业营业税在地方财力占比较高，将这两个行业纳入试点，对地方财力影响比较大。这两个行业如果纳入，可能需要考虑中央和地方财力的划分等问题。

另外，因为营改增试点，仍然实行的是过渡政策：比照营业税税负，营改增后，如果企业税负增加，多征的税是先征后返。如果所有行业都纳入营改增，仍然采取这种过渡的税收征管办法，会对税收征管造成很大负担。

按照原来的试点办法，金融行业是简易征收。但国际现行的做法，如法国，其他OECD国家，他们将金融保险行业，根据业务细分为银行、保险、证券、信托等，采取不同的征收办法。金融行业不急于纳入试点，充分研究后再推行，是件好事。

资源税需择机而动

记者：消费立税，推动消费税改革，具体怎么改？

刘桓：消费税改革，有两个方面的内容：一是扩大征收范围，一是调整征收方式。

现在消费税只有14个税目，财税界现在的共识是要扩大征收范围，将一些高污染的工业品，以及一些高端奢侈品，纳入消费税税目。

再者是要调整征收环节，现在消费税税目中，除了黄金、首饰等是在销售环节征收，其他都是在生产环节征收。未来，将部分税目的消费税调整到销售环节征收，并将这部分收入划给地方政府。

当然，征管环节的改变，也面临一些实际操作问题。比如成品油的消费税，如果在生产环节征收，征税企业就是几桶油，假如变为在销售环节征收，全国有几十万个加油站，这是一项很庞大繁琐的工作，对税务系统的征管能力提出了较高的要求。

记者：目前只有石油、天然气、部分磷矿进行了资源税改革，未来资源税改革应该怎么改？

刘桓：资源税改革的方向应该是明确的，就是由“从量计征”改成“从价计征”，主要出于促进节约资源的目的，还有调节资源品价格的功能。

接下来一步，应该是推动煤炭的资源税改革。由于煤炭品种繁多，价格繁多，相应的税制设计要相对复杂。

另外，近年来，煤炭行业不大景气，在煤炭价格大幅下跌、煤炭企业盈利大幅缩水的背景下，如果出台税负较高的资源税，是否会进一步加剧煤炭行业的颓势，这需要决策者来把握时机。

当相对复杂的煤炭纳入资源税改革后，其他资源，如铁矿石等，有了相应参照的标准，改革会相对容易。

房产税扩大试点的需求下降

记者：房地产税怎么改？房地产税跟房产税有什么区别？

刘桓：无论是今年的政府工作报告，还是预算报告，都没有提扩大房产税试点，而只是强调加快房地产税立法，这表明税收法定原则被高度重视，以后相关税种的出台，应该都是遵循先立法，再开征的原则。

去年，全国房地产市场虽仍有小幅上涨。但未来，除了个别一线城市，其他城市房地产价格进一步上涨的空间不会很大，这也使得扩大房产税试点的需求不再那么强烈。

房地产税是一个大的税种类别，在我国包括十多个相关税种。房地产税下一步改革，需要注意这些税种间的衔接，综合考虑对房地产行业的影响等问题。

比如现在针对房地产企业，有企业所得税，是根据企业所得征收的税；还有土地增值税，这也是根据销售增值额征收的税——两者有重叠的部分。

另外，房地产税不同于房产税，关键在于“地”字，这就牵涉到相关土地制度。房地产，既包括房屋部分，也包括房屋附着的不充分的土地权，房屋部分是贬值的，只有土地是增值的。正因为房屋和土地这种特殊的关系，使得房产税的出台，还面临法理上的纠结。土地制度的改革，对于未来房产税而言，非常重要。

记者：环境保护税，是怎么样一种税？消费税针对部分高污染物征收，跟环保税是否冲突？

刘桓：现在环境保护引起社会各界高度关注，增强环境保护成为一种共识。在这个时候，适宜推出环境保护税。

环保税现在主要是“费改税”，原来针对二氧化硫、二氧化碳、污水等，都有开征排污费，费改税，有利于规范，也能形成长效机制。

而环境污染物种类很多，为了贯彻税收法定原则，避免一个污染物，单设一个税种，造成立法程序上的麻烦，所以选择设立环保税，其下再设立不同的税目。

消费税是针对生产过程中，会产生污染的产品征税；而环保税是对造成污染的生产环节征收，两者不同。